Защита журналистских источников и вопросы национальной безопасности: немецкий вариант компромисса

События последних лет, произошедшие в Германии в области обеспечения свободы прессы и, в частности, в вопросе защиты конфиденциальных источников информации, на первый взгляд кажутся довольно непоследовательными и иногда даже противоречивыми. С одной стороны, мы наблюдаем позицию Конституционного Суда Германии, указывающего на необходимость особой защиты журналистских источников, а с другой — не прекращающиеся попытки преследования журналистов с целью выяснения источников их информации со стороны спецслужб и других правоохранительных органов, полномочия которых по контролю за различными видами информации продолжают расширяться в соответствии с последними законодательными изменениями. К примеру, лишь за последний 2007 год Германия, по результатам исследования расположенного в Лондоне Privacy International по защите частной информации от государственного контроля, спустилась со своего лидирующего первого места в 2006 году на седьмое, оказавшись в списке после Словении и Португалии.[1] Однако, как показывает практика деятельности Европейского Суда по правам человека, Совета Европы, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), ООН и других международных организаций, происходящее в Германии не является чем-то исключительным, а отражает сложность и глубину проблемы, с которой пришлось столкнуться многим демократическим странам в последнее время в попытках найти компромисс между обеспечением национальной безопасности и сохранением свободы прессы в обществе.

Угроза международного терроризма, ставшая особенно очевидной после событий 11 сентября 2001 года, заставила многие страны пересмотреть приоритеты своей внешней и внутренней политики. Обеспечение национальной безопасности в виде предупреждения возможных террористических актов стал первоочередным пунктом в повестке работы парламентов и правительств многих европейских стран и США. Как следует из результатов такой законотворческой и административной работы, одним из основных средств в предупреждении терроризма становится контроль за информацией. С точки зрения обеспечения свободы информации в обществе это стало еще одним вызовом для защиты журналистских источников информации наряду с уже существующими и широко используемыми положениями о защите государственной и иных видов тайн, а также законами о диффамации.

Так, принятый сразу после терактов 11 сентября USA Patriot Act (2001), в частности, усилил возможности правоохранительных органов по прослушиванию телефонов и просмотру электронных сообщений, а также частных медицинских, финансовых и других документов. Кроме этого, USA Patriot Act позволил широкое применение так называемых Писем национальной безопасности (National Security Letters), которые в свою очередь обеспечили ФБР (FBI) доступ к телефонным переговорам, коммуникациям по электронной почте и финансовым документам без получения предварительного судебного разрешения на это. Позднее, однако, было установлено, что ФБР злоупотребляло своим правом на применение писем национальной безопасности.[2] Антитеррористические законы или отдельные законодательные положения, предоставляющие широкие полномочия по контролю за информацией, были приняты также в Великобритании, России, Канаде, Мексике, Зимбабве, ЮАР, Уганде, на Филиппинах и в других странах.

Немецкое законодательство также претерпело значительные изменения, однако многие его положения вызвали и продолжают вызывать серьезные опасения со стороны правозащитных организаций как нарушающие права человека. В частности, в докладе Международной Хельсинской Федерации о соблюдении прав человека в Германии по итогам 2005 года указывается, что под предлогом борьбы с терроризмом продолжают ограничиваться основные права граждан. В их числе называются участившиеся случаи нарушения права на невмешательство в частную жизнь посредством далеко не всегда оправданного прослушивания телефонов со стороны полиции и спецслужб, а также ущемление свободы прессы. Причем наибольшее опасение у правозащитников вызывает тот факт, что ограничения основных прав вводятся «без тщательного рассмотрения их последствий для фундаментальных прав граждан и общего влияния совокупности конкретных мер»[3].

В декабре 2001 Уголовно-процессуальный кодекс Германии был дополнен нормами, позволяющими использовать в ходе расследования электронные средства коммуникации, иными словами, полиция и другие правоохранительные органы получили с 1 января 2002 года доступ к телекоммуникационной информации в целях расследования тяжких преступлений.[4] В частности, согласно закону провайдеры телекоммуникационных услуг обязаны по требованию этих органов раскрывать такие данные, как время, продолжительность и место пользования телекоммуникационной услугой, а также номера, идентифицирующие пользователей телекоммуникационной информации.

В то же время результаты исследования, проведенного немецким университетом Билефельд в 2003 году, показали, что в 76 процентах случаев прослушивания телефонных переговоров правоохранительными органами были нарушены требования закона. В частности, в большинстве случаев правоохранительные органы не информировали субъектов о том, что их телефонные переговоры были прослушаны, как того требует закон.[5] К выводу о том, что законодательство, позволяющее прослушивать телефонные переговоры как часть закона об усилении борьбы против организованной преступности, нарушает конституционные права граждан на человеческое достоинство и сохранение в тайне частной жизни, пришел Конституционный Суд Германии в марте 2004 года.[6] Как следствие, в мае 2005 парламент Германии принял закон, ограничивший случаи законного прослушивания жилых помещений в соответствии с уголовно-процессуальными нормами.[7]

Кроме этого, в декабре 2007 года в Германии был принял федеральный закон о новом регулировании наблюдения за телекоммуникационной информацией и другими секретными следственными действиями, в соответствии с которым были внесены изменения в целый ряд законов.[8] В частности, в целях исполнения директивы Европейского Союза о хранении данных 2006/24/EC[9] немецкий закон о телекоммуникациях[10] был дополнен статьей 113 «а», обязывающей лица и организации, предоставляющие телекоммуникационные услуги, хранить информацию о клиентах, а также об оказываемых им услугах сроком до 6 месяцев. Это положение вступило в силу 1 января текущего года.

Изменения были также внесены в принятый в июне 2001 года федеральный закон Германии об ограничении тайны переписки, почтовой тайны и тайны телефонных переговоров («Статья 10-Закон», Artikel 10-Gesetz). Закон предоставляет федеральной разведывательной службе (БНД, Bundesnachrichtendienst) право осуществлять наблюдение и запись информации, передаваемой по телекоммуникационным сетям, а также в специально оговоренных случаях вскрывать и просматривать почтовые сообщения (ст. 1).[11]

Не удивительно, что многие сторонники свободы информации склонны видеть в антитеррористическом законодательстве как части законодательства о национальной безопасности вкупе с законами об охраняемых государством тайн (особенно когда неясен порядок отнесения той или иной информации к секретной) угрозу основополагающему демократическому принципу свободы массовой информации. Эта угроза заключается прежде всего в игнорировании положений о защите источников информации со ссылкой на общие законы, а также в значительно участившихся в последнее время случаях легального и нелегального слежения за журналистами с целью обнаружения их источников информации.[12] По словам генерального секретаря Международной Федерации Журналистов (IFJ) Айдана Уайта (Aidan White), «все больше и больше службы безопасности и полиция пытаются идентифицировать журналистские источники. Существует больше доказательств систематического прослушивания телефонов, и большинство из них осуществляется в ходе исполнения законов о сохранении данных под предлогом «войны с терроризмом» или «иммиграционной политики».[13]

В то же время нельзя отрицать насущную потребность в обеспечении национальной безопасности государств. Напомню, что в соответствии с пунктом 2 статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав человека, осуществление свободы выражения мнения «может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».[14]

Для более детального исследования проблемы поиска компромисса между двумя обозначенными интересами — защитой конфиденциальных источников и обеспечением национальной безопасности, обратимся к двум наиболее примечательным событиям 2007 года, произошедшим в Германии в этой сфере.

Дело «Цицеро», февраль 2007

Ровно год назад, 27 февраля 2007 года Конституционный Суд Германии (далее — Конституционный Суд, Суд) вынес решение по так называемому делу «Цицеро» (Cicero). В результате рассмотрения дела Суд пришел к трем основным выводам.[15]

Главный вывод Суда заключался в том, что недопустимыми являются обыски и конфискации, производимые в редакционных помещениях СМИ в ходе расследования, если они исключительно или преимущественно служат цели установления личности источника журналисткой информации. Во-вторых, сам по себе факт опубликования секретной информации согласно ст. 353 «b» Уголовного кодекса Германии[16] и принимая во внимание положения пункта 1 предложения 2 статьи 5 Конституции Германии[17], не является достаточным для обвинения журналиста в содействии по раскрытию секретной информации. Иными словами, для принятия решения о проведении следственных действий в редакционных помещениях необходимо наличие конкретного, реально существующего подозрения в сотрудничестве журналиста с должностным лицом, носителем секретной информации. И наконец, в решении провозглашается необходимость обеспечения эффективной правовой защиты редакционных материалов от конфискаций.

Это решение заняло важное положение в системе немецкого законодательства о защите источников информации. Хотя в Германии нет специального закона о защите источников информации, однако, как следует из толкования, данного Конституционным Судом Германии в 1973 году (BVerfGE 36,193 (204))[18], защита конфиденциальных отношений между представителями СМИ и частными информантами является частью свободы прессы, гарантированное в статье 5 Основного Закона. Кроме этого, нормы о защите конфиденциальных источников содержатся в уголовном и гражданском процессуальных кодексах, равно как в законах о прессе отдельных субъектов федерации.

Помимо права на отказ от дачи свидетельских показаний, причем не только для журналистов, а для всех, кто так или иначе вовлечен в процесс создания продукта СМИ (ст. 53 п.1 пп. 5 УПК), Уголовно-процессуальный кодекс Германии содержит запрет на акустическое наблюдение и проведение конфискаций в отношении этих лиц (ст. 100 «с» п. 6 и ст. 97 п. 5 УПК соответственно).[19] Следует однако заметить, что эта защита не распространяется на информацию, передающуюся по телекоммуникационным сетям.[20]

Право на отказ от дачи показаний для журналистов и других приравненных к ним лиц не применяется в случаях, если показание необходимо в целях раскрытия преступления или если предмет касается — (1) преступления против мира и угрожает демократическому порядку, или государственной измены и угрожает внешней безопасности, (2) преступления против сексуальной самоидентификации, (3) отмывания денег или сокрытия незаконно полученных средств, — и расследование этих обстоятельств или установление местонахождения подозреваемого иным способом невозможно или существенно затруднено (ст. 53 п. 2. УПК). Эти же ограничения распространяются на положения о проведении конфискаций (ст. 97 п. 5 УПК).

Особую важность в контексте дела «Цицеро» представляют нормы, регулирующие порядок проведения обысков и конфискаций в редакционных помещениях, т.к. именно соответствующее постановление нижестоящего суда Потсдама было предметом жалобы редактора журнала «Цицеро» в Суд. Согласно правилу, сформулированному в п. 5 статьи 97 УПК, не подлежат конфискации предметы (письменные и печатные материалы, различные носители информации, рисунки и др.), принадлежащие лицам, которые освобождены от обязанности раскрывать свои источники информации в силу ст. 53 п.1. пп. 5, т.е. журналистам и приравненным к ним лицам. Исключение составляют случаи, когда лицо, имеющее право на защиту источников информации, подозревается в подстрекательстве, препятствии осуществлению правосудия или хранению краденных вещей, а также если подлежащие конфискации предметы были получены в результате совершения преступления или используются или намереваются быть использованы для совершения преступления (ст. 97 п. 2 предл. 3 и п. 5 УПК). Однако, законодатель специально подчеркивает, что проведение конфискаций в этих случаях признается допустимым лишь тогда, когда была принята во внимание конституционная гарантия свободы прессы (ст. 5 п. 1 предл. 2), и интерес в обеспечении свободы прессы был соизмерен с интересом, преследуемым в результате проведения конфискаций; а также тогда, когда конфискации проводятся с целью обнаружения места нахождения преступника, если это невозможно или крайне затруднительно сделать с помощью других средств (ст. 97 п. 5 УПК).

Со ссылкой на судебную практику и превалирующее в юридической литературе мнение, Конституционный Суд в решении по делу «Цицеро» пришел к выводу, что положения статьи 97 УПК не применяются, когда журналист и приравненные к нему лица сами являются обвиняемым по уголовному делу. Однако и в этом случае при проведении конфискаций должна быть учтена конституционная гарантия о свободе прессы, чего не было сделано при рассмотрении дела «Цицеро» нижестоящими судами.

Нормы Уголовно-процессуального кодекса о проведении обысков в редакционных помещениях (статьи 102 и 103) также содержат указание не необходимость принимать во внимание конституционную гарантию о свободе прессы. Кроме этого, согласно бытующему мнению, обыски в редакционных помещениях недопустимы, если предметы, которые являются объектом обыска, не могли бы подлежать конфискации в силу статьи 97 УПК.[21]

Кроме этого, законы о прессе Баден-Вюртенберга (ст. 23) и Берлина (ст. 18) содержат положения о праве на отказ от дачи показаний и запрете на проведение конфискаций.[22] И наконец, статья 383 (пар. 1 п. 5) Гражданского процессуального Кодекса также содержит норму об отказе от дачи показаний для лиц, вовлеченных в процесс создания СМИ, в целях защиты их конфиденциальных источников.[23]

Важно подчеркнуть, что Суд в решении по делу «Цицеро», ограничившись оценкой законности проведенных в редакции журнала обысков и конфискаций, не исключает тем не менее самой возможности привлечения журналистов к уголовной ответственности за содействие в разглашении секретной информации, однако указывает, что это допустимо лишь при наличии достаточных фактических данных, подтверждающих намерение носителя секретной информации (должностного лица) на ее опубликование, и участие в этом журналиста. Кроме этого, при принятии решения о привлечении журналист к уголовной ответственности необходимо принимать во внимание неотъемлемую роль прессы по информированию населения об общественно-важных вопросах.

Согласно официальным разъяснениям немецкого правительства, преступление, предусмотренное статьей 353 «b» УК Германии, относится к числу преступлений со специальным субъектом — должностным лицом, наделенным обязанностью хранения секретной информации.[24] Однако, как указывает правительство, журналист при определенных обстоятельствах может быть привлечен к ответственности в связи с этим преступлением как пособник (Beihilfe) (статья 27 УК Германии) в случае опубликования информации, полученной от информанта, который, в свою очередь, нарушил положения о служебной тайне. Наказание для журналиста в этом случае должно быть смягчено (ст. 28 п. 1 УК Германии).

Довольно странным выглядит ответ правительства Германии со ссылкой на «судебные решения и превалирующее в юридической литературе мнение» о том, что журналист также может выступать в качестве пособника преступления по статье 383 «b» УК после совершения преступления должностным лицом, т.е. служебная тайна была раскрыта до опубликования ее журналистом. А журналист в данном случае лишь усилил вред от раскрытия служебной тайны путем распространения ее неопределенному кругу лиц.[25] Очевидно, что высказанная позиция противоречит вынесенному Конституционным Судом решению по делу «Цицеро», в котором, в частности, говорится, что одного факта опубликования журналистом секретной информации недостаточно для привлечения журналиста в качестве пособника по статье 383 «b» УК.

В обзоре немецкого законодательства о защите источников конфиденциальной информации нельзя обойти вниманием профессионально-этические требования к журналистам в отношениях с их конфиденциальными источниками информации, которые так или иначе нашли свое отражение в законах. Принципы публицистики (Кодекс печати), разработанные Германским советом печати (der Deutsche Presserat) совместно с объединениями прессы в 1973 (в редакции от 2006 года) содержат нормы, регулирующие как отношения журналистов с источниками информации, так и вопросы, связанные с опубликованием секретной информации.[26]

Так, согласно статье 5 Кодекса печати, договоренность о доверительном характере информации должна принципиально соблюдаться. В комментарии к этой статье Германский совет прессы указал[27]:

«Если информант условием своего сотрудничества ставит то, чтобы не быть названным в качестве источника информации и не подвергаться опасности, то это условие следует уважать. Доверительные начала перестают быть обязательными в том случае, однако, когда эта информация касается преступления, и оповещение становится обязанностью. Условие доверительности на должно соблюдаться, если при добросовестном взвешивании всех «за» и «против» верх берут серьезные государственно-политические основания, и прежде всего в случае, когда ставится под угрозу или затрагивается конституционный строй.<…>»

Не менее важным, особенно принимая во внимание дело «Цицеро», представляется нам комментарий по вопросу о публикации секретной информации (хочется верить, что журналисты журнала задумывались об этом при принятии решения о публикации секретной информации):

«О процессах и проектах, обозначаемых в качестве секретных, можно сообщать только в случаях, когда после тщательного взвешивания устанавливается, что потребность общественности в получении информации о них более высока по уровню, чем причины, лежащие в основе секретности».

Из последнего замечания напрашиваются два важнейших вывода. Во-первых, на журналистах лежит высокая ответственность при принятии ими решений об обнародовании ставшей им известной секретной информации. Безответственная позиция журналиста в этом вопросе способна не только причинить вред интересам безопасности государства или другим охраняемым интересам, но также подорвать доверие общественности к СМИ, что в свою очередь приведет к затруднению или невозможности выполнения СМИ своих общественных функций.

Во-вторых, на компетентных органах власти лежит высокая ответственность при принятии ими решений о придании той или иной информации статуса секретной. Злоупотребление этим правом ведет к дискредитации (нелегитимности) принимаемых властью решений в этой сфере, что в результате может представлять угрозу реально нуждающимся в защите интересам безопасности страны или другим охраняемым интересам. Так, в деле «Цицеро» Германский Союз издателей газет (der Bundesverband Deutsche Zeitungsverleger) указал, в частности, на то, что уровень секретности отчета Федеральной службы уголовной полиции (Bundeskriminalamt), информация из которого была опубликована в журнале «Цицеро», был наименьший, и что документы с таким уровнем секретности «так же секретны, как меню в столовой службы». Кроме этого Союз издателей напомнил Суду, что до появления оспариваемой публикации в журнале «Цицеро» информация из «секретного» доклада уголовной полиции была процитирована в книге, опубликованной одним из французских экспертов по вопросам борьбы с терроризмом на немецком языке.[28]

Принимая во внимание позицию Конституционного Суда по делу «Цицеро», а также некоторые аспекты современного немецкого законодательства о защите источников информации, следует также вспомнить о довольно примечательном деле Шпигеля, решение по которому Конституционный Суд вынес в 1966 году.[29] Примечательно оно прежде всего некоторой схожестью с обстоятельствами дела «Цицеро», однако решения Суда по двум этим делам разные.

Поводом для жалобы подозреваемого в государственной измене издателя журнала Шпигель в Конституционный Суд стали обыски и конфискации, произведенные в офисах журнала в Гамбурге и Бонне после опубликования в 1962 году в журнале статьи о военной ситуации в Германии и НАТО под названием «Ограниченная оборонная готовность» (Bedingt Abwehrbereit). Суд в удовлетворении жалобы отказал, указав при этом на необходимость тщательно взвешивать ограничения на проведение обысков и конфискаций в отношении СМИ, с одной стороны, и безопасность государства и возможность государственной измены с другой. Хотя Суд допустил, что общественность должна быть информирована о важных вопросах защитной политики, однако пришел к заключению, что подозрение в государственной измене перевешивает право общества знать, и поэтому постановил, что обыски и конфискации, осуществленные в рамках расследования дела о государственной измене, были оправданы.[30]

Таким образом, в самом общем виде суть различий двух решений Суда — по делу Шпигель и по делу «Цицеро» — сводится к оценке того, что считать наиболее важным для общества — право знать или интересы безопасности страны. И пожалуй, важнейший вывод, который следует из сопоставления этих двух и других упомянутых в этой части статьи решений Конституционного Суда, в контексте немецкого законодательства о защите источников информации заключается в том, что нет универсального для всех ситуаций решения. Только путем тщательного и беспристрастного взвешивания всех обстоятельств каждого конкретного дела, принимая во внимание все «за» и «против», можно рассчитывать на принятие сбалансированного решения в интересах всего общества. В этом смысле актуально звучит предупреждение директора расположенного в Вене Международного Института Прессы (IPI) Йохана Фритца (Johann P. Fritz) о том, что «борьба с терроризмом не может служить универсальным оправданием для законодательства, последствия которого могут стать тотальными для профессиональных журналистских расследований и свободы прессы в целом.»[31]

Преследование 17 журналистов, август 2007

Спустя полгода после вынесения Судом решения по делу «Цицеро», в начале августа 2007 года сразу четыре прокуратуры в Берлине, Гамбурге, Мюнхене и во Франкфурте на Майне начинают следствие в отношении 17 ведущих журналистов из таких изданий как «Шпигель» (Spiegel), «Зюдойче Цайтунг» (SueddeutscheZeitung), «Франкфуртер Рундшау» (FrankfurterRundschau), «Берлине Цайтунг» (BerlineZeitung), «Тагесшпигель» (Tagesspiegel), «тац» (taz), «Вельт» (Welt) и «Цайт» (Zeit) по подозрению в содействии по раскрытию секретной информации. Инициатива о начале следственного процесса была поддержана большинством депутатов нижней палаты парламента Германии (Бундестага) — членов следственной комиссии, расследовавшей деятельность БНД. Поводом для преследования журналистов стало опубликование ими статей и отчетов о работе следственной комиссии в отношении БНД за период с января по март 2007 года, в которых была использована информация из секретных материалов этой комиссии относительно роли БНД и других секретных служб Германии в борьбе с международным терроризмом. По версии газеты «тац», в отношении журналистов которой также было начало расследование, целью следственного процесса было обнаружение «дыр» в государственном аппарате[32], т.е. фактически использовался аналогичный мотив, что и в случае с Федеральной службой уголовной полиции, инициировавшей дело «Цицеро» в июне 2005 года.

Для многих, как журналистов, так и политиков, начатый в августе процесс против 17 журналистов ведущих немецкий изданий виделся бесперспективным в свете вынесенного в феврале 2007 года решения по делу «Цицеро».[33] И действительно, прокуратуры Гамбурга, Мюнхена и Франкфурта на Майне прекратили расследование в отношении ряда журналистов уже осенью 2007 года, а в декабре 2007 года стало известно о том, что и прокуратура Берлина, последняя из четырех, участвовавших в расследовании этого дела, также отказалась от продолжения расследования. Основанием для этого решения послужило то обстоятельство, что «число лиц, имеющих доступ к секретной информации следственной комиссии БНД в немецком бундестаге, не может быть достаточно четко установлено».[34] Однако что же все-таки подтолкнуло депутатов к началу этого громкого процесса?

Помимо очевидного желания председателя Бундестага Норберта Ламмерта (Norbert Lammert), письменно ходатайствовавшего прокуратуру начать расследование также и в отношении своих коллег депутатов — членов самой комиссии, выявить «слабое звено» в ней[35], не следует исключать и роль БНД в инициативе расследования, также выступающей стороной в этом конфликте. История довольно сложных отношений между федеральной секретной службой и немецкими журналистами, ведущая свое начало с 90-х годов, получила название «Дело БНД» (BND-Affaere). По сообщению политиков из партий ЦДУ (CDU) и СПД (SPD) именно в начале 90-х годов БНД начало осуществлять длящиеся по нескольку месяцев наблюдения за некоторыми немецкими журналистами и учеными с целью установления их источников информации и обнаружения таким образом источников утечки информации в своей службе.[36]

Продолжение этого конфликта последовало в мае 2006 года, когда бывший председательствующий судья Федерального Суда Герхард Шэфер (Gerhard Schaefer) представил на закрытом заседании Парламентской Контрольной Комиссии (Das Parlamentarische Kontrollgremium), призванной осуществлять надзор за разведывательной деятельностью спецслужб[37], доклад о действиях БНД в отношении СМИ.[38] В частности, в докладе говорится, что БНД в течение нескольких лет следило за рядом журналистов, вплоть до нарушения прав журналистов на невмешательство в частную жизнь, а также настаивало на сотрудничестве журналистов с секретными службами.

Журналистские и издательские союзы Германии, резко протестовавшие против действий БНД, потребовали от спецслужбы разъяснений, в ответ на что руководство БНД принесло свои извинения.[39] Однако, как показали августовские события 2007 года, конфликт между БНД и журналистами далеко не исчерпан.

Правительство Германии в лице администрации канцлера Германии выступило с критикой в адрес БНД, потребовав, сославшись на важность свободы прессы для демократического общества, чтобы БНД прекратило использование оперативных мер против журналистов, в частности, использование журналистов как сотрудников своей службы для установления источников утечки информации из нее.[40] Однако от прямого ответа на уточняющий вопрос одного из журналистов в ходе пресс-конференции в немецком правительстве, распространяется ли это требование правительства на все случаи, или ограничивается лишь ситуацией, когда БНД пытается выявить источники утечки информации в своем ведомстве, представитель правительства Ульрих Вильхельм (Ulrich Wilhelm) уклонился.[41]

Одну из причин в проблемных взаимоотношениях спецслужбы с журналистами бывший председатель БНД Аугуст Ханнинг (August Hanning) видит в существовании так называемых «серых зон» (Grauzone), т.е. когда неясно, «позволено ли спецслужбе приближаться к журналистам, и если да, то как близко».[42] В законодательстве нетрудно найти примеры этому. Так, закон не делает исключений для журналистов в части осуществления наблюдения за ними в соответствии с положениями ст. 100 «g» Уголовно-процессуального кодекса, в то время, как уже неоднократно упоминалось, журналисты, рискуя своей репутацией, должны предпринимать все меры к защите своих конфиденциальных источников информации от идентификации. Кроме этого, совершенно недопустимым с точки зрения профессиональной этики считается сотрудничество журналистов с государственными органами, в частности, со спецслужбами[43]. Председатель немецкого Союза журналистов Михаель Конкен (Michael Konken) также видит причину конфликта в несовершенстве законодательства и, в частности, в формулировке статьи 353 «b» УК Германии. Для этого он предложил изменить статью, дополнив ее положением, что журналисты не могут быть осуждены за содействии в разглашении секретной информации.[44] Это предложение было поддержано депутатами из партии ФДП (FDP), выступивших с соответствующей законодательной инициативой.[45]

Защита конфиденциальных источников информации на международном уровне

Германия, являясь членом ряда международных организаций, таких как Совет Европы с признанием юрисдикции ЕСПЧ, ОБСЕ и ООН, приняла на себя таким образом обязательства по соблюдению вырабатываемых этими организациями руководящих правил и норм, в том числе по вопросам защиты конфиденциальных источников информации. Поэтому в завершении статьи хотелось бы представить обзор основных положений по защите источников на международном уровне, оказавших влияние на формирование и основные направления развития национальных законодательств и судебных практик по этому вопросу.

В рекомендациях Комитета Министров и Парламентской Ассамблеи Совета Европы по защите источников информации, принятых в период с 1996 по 2007 годы, содержатся важнейшие положения, направленные на обеспечение свободы СМИ. Так, в рекомендации № 7 (2000), содержащей перечень принципов по защите источников информации, подчеркивается, что компетентные органы не могут требовать от журналистов раскрытия источников их информации, за исключением лишь случаев, когда это соответствует требованиям пункта 2 статьи 10 Европейской Конвенции о защите прав человека, а также если к этому обязывает превалирующий общественный интерес, и если обстоятельства крайне важны.[46] Следуя своей рекомендации об обеспечении конфиденциальности источников в «конфликтных и напряженных ситуациях», принятой в 1996 году[47], Совет Европы подтвердил необходимость защиты в таких ситуациях в 2005 году, подчеркнув, что мотив борьбы с терроризмом не должен подрывать защиту источников («борьба с терроризмом не позволяет властям избегать обеспечение этого права путем использования того, что не предусмотрено статьей 10 ЕКПЧ и Рекомендацией № 7 (2000)»).[48] И наконец, в выпущенном в сентябре 2007 года руководстве по защите права на свободу выражения и информации во время кризисов, Комитет Министров обратился к правоохранительным органам стран-участниц не принуждать журналистов к передаче информации или материалов (к примеру, пометок, фотографий, аудио и видеозаписей), собранных в ходе освещения ими кризисных ситуаций, равно как не следует допускать, чтобы эти материалы могли быть изъяты для использования в судебных слушаниях», в целях защиты журналистов и их источников информации.[49]

Европейский Суд по правам человека в четырех своих основных решениях о защите журналистских источников указывает на наличие общественного интереса в сохранении конфиденциальности источников информации для обеспечения свободы прессы в демократическом обществе и на потенциальный устрашающий эффект, оказываемый на источников информации в условиях отсутствия достаточных гарантий обеспечения их конфиденциальности. Как отмечается в решении по делу Гудвина, раскрытие источника информации с его потенциальным запугивающим эффектом не может быть совместимо со статьей 10 Конвенции за исключением ситуаций, когда публичный интерес в раскрытии источника превалирует перед сохранением его в тайне.[50] В решении по делу Roemen and Schmit v. Luxembourg (2003) ЕСПЧ подчеркнул, что проведение обыска с целью обнаружения журналистских источников представляет собой более серьезное нарушение статьи 10 Конвенции, чем когда это вытекает из требований о раскрытии источника информации, поскольку в результате обыска власти получают доступ ко всей документации и материалам журналиста. В деле Ernst and Others v. Belgium (2003) Суд также указал на то, что «массивный» одновременный рейд редакции со стороны полиции был недостаточно обоснован и не соразмерен интересам согласно статье 10 Конвенции. Таким образом, в двух последних случаях нарушение права на защиту источников информации были нарушены, поскольку не были соблюдены принцип соразмерности и обоснованности в соответствии с требованиями статьи 10 Конвенции. И наконец, 27 ноября 2007 года Европейский Суд вынес еще одно решение о защите журналистских источников в пользу журналиста немецкого издания «Штерн» Ханса Мартина Тиллака (Hans Martin Tillack) против Бельгии. Суд указал, что в результате обысков, проведенных бельгийской полицией в 2002 году в офисе и доме журналиста, занимающегося расследованием финансовых нарушений внутри Европейского Союза, а также конфискации его личных и рабочих вещей, было нарушено право журналиста на сохранение его источников информации в секрете.[51]

Как уже упоминалось выше, в апреле 2007 года офис Представителя по свободе СМИ ОБСЕ обнародовало результаты исследования о признании странами-участницами ОБСЕ права на защиту источников.[52] Исследование показало, что в целом страны-участницы признают право на защиту источников, однако в нем также подчеркивается необходимость приведения национальных законодательств в соответствие со следующими основными положениями: 1) каждой стране-участнице рекомендовано принять детально разработанный закон о защите источников информации в целях гарантии признания и соблюдения этого права; 2) не следует требовать от журналиста дачи показаний в уголовных и гражданских процессах или участия в них как свидетеля, за исключением абсолютно необходимой потребности (unless the need is absolutely essential) и когда информация не доступна с использованием любых других средств, и если в результате такого использования журналистской информации исключены возможности наступления в будущем вреда здоровью или состоянию журналиста, а также ограничения его способности получать в будущем информацию из аналогичных источников; 3) лица, раскрывающие журналистам секретную информацию общественно-важного значения, не должны подвергаться судебным, административных или связанных с их трудовой деятельностью санкциям.

И наконец, Комиссия по правам человека ООН призвала страны уважать право на защиту конфиденциальных источников, выразив озабоченность в связи со случаями судебного преследования журналистов, а также обысков в редакциях.[53]

Вывод

Признав необходимость поиска компромисса между традиционными либеральными и демократическими ценностями, такими как свобода информации, и новыми вызовами, прежде всего, угрозой международного терроризма в разных ее проявлениях, Германия и другие страны встали перед проблемой выбора средств для решения этой задачи. Именно в выборе этих средств, как кажется, и проявляется истинность их демократических установок и убеждений, как правило провозглашенных в законодательствах этих стран.

Итак, в числе основных средств, используемых Германией в поиске такого компромисса, выступает закон. Однако наличие одних лишь перечисленных на бумаге правил под названием «закон» недостаточно, необходимо соблюдение закона, причем не только буквы закона, но также того, что называется духом закона, т.е. следование при исполнении закона тому смыслу, который был вложен в него при его создании, в развитие закрепленных в Конституции принципов. И в этом смысле функционирующие законодательные гарантии защиты источников конфиденциальной информации в Германии призваны обеспечить необходимый баланс государственных интересов как в сфере свободы информации, так и защиты национальной безопасности.

Важнейшая роль в контроле за соблюдением конституционных принципов и, в частности, в защите источников информации как части конституционной гарантии свободы прессы в Германии принадлежит Конституционному Суду. Беспристрастность, справедливость и четкое следование закону делают Суд по праву одним из самых уважаемых институтов в немецком обществе.

И наконец, необходимый в демократическом обществ баланс интересов поддерживается благодаря незаменимой роли институтов гражданского общества, таких как активных и реально функционирующих некоммерческих организаций (НКО), независимых СМИ с представляющими их ответственными журналистами, а также самостоятельных политических партий. Часто лишь по их инициативе организуются дебаты по важнейшим для общества проблемам, а представители власти вынуждены отчитываться перед населением о своей работе.

Таким образом, наличие сил в обществе, отстаивающих разные, подчас противоположные точки зрения, и борющихся во имя своих интересов, указывает на здоровую конкуренцию, которая непременно должна присутствовать в любом развитом демократическом обществе и которая в результате способна привести к достижению требуемого баланса. Парадоксально, но именно наличие такой борьбы в обществе позволяет делать вывод о его реальной стабильности.

Екатерина ЛЫСОВА,

Кёльн — Нью-Йорк

[1] The 2007 International Privacy Ranking, Privacy International, http://www.privacyinternational.org/article.shtml?cmd[347]=x-347-559597#overview

[2] См. CRS Report for Congress RS22406, National Security Letters in Foreign Intelligence Investigations: Legal Background and Recent Amendments by Charles Doyel, 20.03.2007, с. 16, http://fas.org/sgp/crs/intel/RL33320.pdfВо многом благодаря активной позиции СМИ и правозащитных организаций, применение чрезвычайных писем национальной безопасности было запрещено в начале 2007 года. См.: Eric Lichtblau , F.B.I. Data Mining Reached Beyond Initial Targets, The New York Times, 9 сентября 2007, http://www.nytimes.com/2007/09/09/washington/09fbi.html?_r=1&oref=slogin

[3] См.: Избранные главы доклада Международной Хельсинкской Федерации «Права человека в регионе ОБСЕ: Европа, Центральная Азия и Северная Америка» 2006 год (события 2005 года), с. 1, http://www.ihf-hr.org

[4] Закон Германии от 20 декабря 2001 года «Об изменении Уголовно-процессуального Кодекса», (Gesetz zur Aenderung der Strafprozessordnung vom 20.Dezember 2001)

[5] В одной трети случаев, связанных с прослушиванием телефонных переговоров, нарушен закон, 9 января 2003, (Drei Viertel aller Lauschangriffe rechtswidrig), http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,229958,00.html

[6] Решение Конституционного Суда Германии от 3 марта 2004 года, http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20040303_1bvr237898.html

[7] Закон Германии от 24 июня 2005 года «О применении решения Конституционного Суда от 3 марта 2004 года (акустическое прослушивание жилых помещений)», вступил в силу 1 июля 2005 года, (Gesetz zur Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgericht vom 3.Maerz 2004 (akustische Wohnraumueberwachung), http://217.160.60.235/BGBL/bgbl1f/bgbl105s1841.pdf

[8] Закон от 21 декабря 2007 года, (Gesetz zur Neuregelung der Telekommunikationsueberwachung und anderer verdeckter Ermittlungsmassnahmen sowie zur Umsetzung der Richtlinie 2006/24/EG), www.bgblportal.de/BGBL/bgbl1f/bgbl107s3198.pdf

[9] Directive 2006/24/EC of the European Parliament and of the Council of 15 March 2006 on the retention of data generated or processed in connection with the provision of publicly available electronic communications services or of public communications networks and amending Directive 2002/58/EC, http://www.ispai.ie/DR%20as%20published%20OJ%2013-04-06.pdf

[10] Telekommunikationsgesetz (TKG) (2004), http://www.netlaw.de/gesetze/tkg.htm

[11] http://bundesrecht.juris.de/bundesrecht/g10_2001/gesamt.pdf

[12] См. 97-страничнные результаты исследования о защите журналистских источников, осуществленное расположенным в Лондоне Privacy International, и обнародованные в ноябре 2007 года: http://www.privacyinternational.org/silencingsources. По данным исследования, в недавних случаях в Нидерландах, США, Дании, Германии, Португалии и Франции журналисты были привлечены к судебной ответственности, оштрафованы и даже помещены в тюрьму за отказ раскрыть свои конфиденциальные источники информации.

[13] Пресс-релиз IFJ/IFEX, 15 ноября 2007, End culture of «government snooping» on media, says IFJ, as survey backs concern over protection of sources, http://egypt.ifex.org/20fr/content/view/full/87667/

[14] http://www.echr.ru/documents/doc/2440800/2440800-002.htm#100

[15] Решение Конституционного Суда Германии по делу «Цицеро» от 27 февраля 2007 года, http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20070227_1bvr053806.html?Suchbegriff=Cicero

[16] Ст. 353 «b» УК Германии, «Нарушение служебной тайны или особой обязанности по хранению тайны», http://dejure.org/gesetze/StGB/353b.html

[17] Пункт 1 предложение 2 статьи 5 Конституции: «Гарантируются свобода печати и свобода передачи информации посредством радио и кино» (Die Pressefreiheit und die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film werden gewaehrleistet.)

[18] http://www.servat.unibe.ch/dfr/bv036193.html

[19] http://dejure.org/gesetze/StPO/53.html

[20] См. об этом решение Конституционного Суда Германии от 12 марта 2003 года по жалобе журналистов об использовании полицией в ходе следствия информации, полученной из телефонных разговоров журналистов, www.bverfg.de/entscheidungen/rs20030312_1bvr033096.html

[21] Официальный ответ Правительства Германии на вопросы представительства СМИ ОБСЕ о доступе СМИ к информации, 21 июня 2007 (ответ на сайте ОБСЕ дан в неофициальном переводе с немецкого на английский), с. 164 (ответ на вопрос № 33), (OSCE, The Office of the Representative on Freedom of the Media, Access to Information by the media in the OSCE region: Country Reports), http://www.osce.org/documents/rfm/2007/06/24251_en.pdf

[22] http://www.presserecht.de/index.php?option=com_content&task=category§ionid=4&id=14&Itemid=26

[23] http://dejure.org/gesetze/ZPO/383.html

[24]См. ответы на вопросы № 16 и 17, стр. 155, 157, http://www.osce.org/documents/rfm/2007/06/24251_en.pdf

[25] Хочу, однако, подчеркнуть, что эта позиция правительсвта проиводится по данным неофициального перевода с немецкого на английский язык, поэтому возможны некоторые неточности, допущенные при переводе.

[26] Publizistische Grundsaetze (Pressekodex) in der Fassung vom 02.03.2006, www.djv.de/fileadmin/DJV/Pressekodex_2006.pdf

[27] Приводится по: Саморегулирование журналистского сообщества. Опыт. Проблемы. Перспективы становления в России. М.: Галерия, Фонд защиты гласности, 2004. С. 292.

[28] См. решение Конституционного Суда Германии по делу «Цицеро», абзац 34 (4).

[29] BVerfGE 20, 162, www.servat.unibe.ch/dfr/bv020162.html

[30] Обзор решения приводится по тексту ответа Праивтельства Германии на опросник ОБСЕ, С. 160.

[31] IFEX Alert, Proposed amendment to telecommunications law threatens journalists’ ability to protect sources’ confidentiality, 8 ноября 2007, http://egypt.ifex.org/en/content/view/full/87535/index.html

[32] Следствие в отношении 17 журналистов по подозрению в содействии по разглашению секретной информации: нападение на свободу прессы? 9 августа 2007, (Ermittlungen gegen 17 Journalisten wegen Beihilfe zum Geheimnisverrat: Angriff auf Pressefreiheit?), http://de.wikinews.org/wiki/Ermittlungen_gegen_17_Journalisten_wegen_Beihilfe_zum_Geheimnisverrat:_Angriff_auf_Pressefreiheit%3F

[33] Прокуроры ведут следствие также в отношении депутатов, 3 августа 2007 года, (Staatsanwaelte ermitteln auch gegen Abgeordnete), www.sueddeutsche.de/deutschland/artikel/631/126436/

[34] См. пресс-релиз немецкого Союза Журналистов, Союз Журналистов приветствует прекращение следствия, 21 декабря 2007 года, (DJV begruesst Ermittlungsstopp), http://www.djv.de/index.php?id=20&no_cache=1&tx_ttnews%5btt_news%5d=1187&tx_ttnews%5bbackPid%5d=18

[35] www.sueddeutsche.de/deutschland/artikel/631/126436/

[36] См. Депутаты упрекают БНД в осуществлении нелегальных действий, 10 ноября 2005 года, (Abgeordnete werfen BND illegale Aktionen vor), www.sueddeutsche.de/deutschland/artikel/98/64034/

[37] Парламентские контрольные комиссии, созданные на федеральном уровне и уровне субъектов федерации, осуществляют надзор за разведывательной деятельностью спецслужб в силу закона об ограничении тайны переписки, почтовой тайны и тайны телефонных переговоров (2001), http://bundesrecht.juris.de/bundesrecht/g10_2001/gesamt.pdf

[38] Доклад был обнародован в специальной для печати версии 26 мая 2006 года, http://www2.bundestag.de/bnd_bericht.pdf

[39] Правительство Германии критикует БНД, 13 мая 2006, (Die BND-Affaere, Bundesregierung kritisiert BND), http://www.amnesty-meinungsfreiheit.de/aktuell/bnd.html

[40] Спеслужбам не позволено использован журналистов в качестве источников, 16 мая 2006, (Geheimdienste duerfen Journalisten nicht als Quellen fuehren), http://www.bundesregierung.de/nn_1496/Content/DE/Artikel/2006/05/2006-05-16-geheimdienste-duerfen-journalisten-nicht-als-quellen-fuehren.html

[41] См. пресс-конференция Правительства Германии от 15 мая 2006 года, (Regierungspressekonferenz vom 15. Mai 2006), http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2006/05/2006-05-15-regierungspressekonferenz-vom-15-mai,layoutVariant=Druckansicht.html

[42] См.: Депутаты упрекают БНД в осуществлении нелегальных действий, 10 ноября 2005 года, (Abgeordnete werfen BND illegale Aktionen vor), www.sueddeutsche.de/deutschland/artikel/98/64034/

[43] См. статья 6 Кодекса прессы, Саморегулирование журналистского сообщества. Опыт. Проблемы. Перспективы становления в России. М. — ФЗГ, 2004, с. 292.

[44] См. пресс-релиз Немецкого Союза Журналистов от 3 августа 2007 года, Удар по защите истчоников информации (Schlag gegen den Informantenschutz), http://www.djv.de/20.pdf?tx_ttnews%5Btt_news%5D=1033&tx_ttnews%5BbackPid%5D=21&cHash=caab4cc4a7

[45] ФДП намерено исключить возможность уголовного преследования журанлистов, 22 августа 2007, (FDP will Strafverfolgung von Journalisten verhindern, Antrag im Deutschen Bundestag), www.amnesty-meinungsfreiheit.de/aktuell/bnd-ausschuss.html

[46] Рекомендация № R (2000) 7 Комитета Министров для стран членов о праве журналистов не раскрывать источники информации, Recommendation No. R (2000) 7 of the Committee of Ministers to member states
on the right of journalists not to disclose their sources of information, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2000)7&Language=lanEnglish&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75

[47] Рекомендация Комитета Министров СЕ № R (96) 4 о защите журналистов в конфликтных и напряженных ситуациях, 3 мая 1996, Recommendation No. R (96) 4 on the Protection of Journalists in situations of conflict and tension, adopted on 3 May 1996 at its 98th Session.

[48] Freedom of the press and the working conditions of journalists in conflict zones, Parliamentary Assembly Recommendation 1702 (2005), https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/AS(2005)Rec1702&Language=lanEnglish&Ver=final

[49] Руководство Комитета Министров Совета Европы по защите права на свободу выражения и информации во время кризисов. Принято Комитетом Министров 26 сентября 2007 года на 1005 встрече представителей министров, Guidelines of the Committee of Ministers of the Council of Europe on protecting freedom of expression and information in times of crisis, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1188493&Site=CM&BackColorInternet=9999CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75

[50] Goodwin v. The United Kingdom, — 17488/90 [1996] ECHR 16, 27 March 1996

[51] Важно, однако, заметить, что после произошедшего в 2002 году инцидента и следуя решению Европейского Суда, вынесенного против Бельгии в 2003 году, в 2005 году Бельгийский парламента принят закон, усиливающий право журналистов на защиту их конфиденциальных источников (и кстати, признанный Privacy International одним из лучших законов в этой области). В частности, согласно новому закону, обыск допускается лишь по запросу судьи, осуществляющего расследование, и лишь тогда, когда информация существенна для предупреждения причинения вреда, как в случаях с предотвращением взрыва или поиском похищенного ребенка. См.: Belgium fined for raids on investigative reporter, Reuters, 28.11.2007

[52] Organization for Security and Co-operation in Europe, The Representative on Freedom of the Media, Access to information by the media in the OSCE region: trends and recommendations, Summary of preliminary results of the survey, 30 April 2007, www.osce.org/fom

[53] Human Rights Resolution, 2005/38.

http://medialaw.ru/publications/zip/162/1.htm

Додати коментар

Ім'я, Прізвище* E-mail Захист від спаму* Текст повідомлення*  

Додати коментар