 |
|
- Про асоціацію
- Членство в Української Асоціації Медіа Бізнесу (УАМБ)
- Новини ринку преси
- Юридичний сервіс
- Професійна освіта від УАМБ
- Календар подій
- Публікації
- Блоги
- Медіакарта
Партнери УАВПП
ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ ПРОЦЕСУ РОЗДЕРЖАВЛЕННЯ ДРУКОВАНИХ ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇВ КРАЇНАХ СХІДНОЇ ЄВРОПИ І ВУКРАЇНІ
1. Вступ: загальне та правове обгрунтування необхідності роздержавлення державнихдрукованих ЗМІ, а також комунальних друкованих ЗМІ з урахуванням особливостей місцевого самоврядування в Україні.
2. Досвід деяких країн у роздержавленні друкованих ЗМІ:
· Досвід Литви
· Досвід Польщі
· Досвід Хорватії
3. Загальні моменти при проведенні приватизації державних і комунальних ЗМІ в країнах Східної Європи.
4. Особливості правового становища державних і комунальних друкованих ЗМІ в Україні.
5. Діяльність з роздержавлення друкованих ЗМІ в Україні.
6. Висновки і тези щодо роздержавлення державних і комунальних ЗМІ в Україні.
Вступ
Після закінчення Другої Світової війни наявність у держави власних засобів масової інформації, особливо друкованих, розцінюється світовим суспільством як намагання контролювати і маніпулювати свідомістю своїх громадян. Державні засоби масової інформації, які створюються і контролюються державою, виконують не функції повідомлення суспільству інформації про перебіг подій, про явища у навколишньому світі – вони виконують функцію пропаганди. Не завжди пропаганда взагалі є негативним явищем – зокрема радянські ЗМІ активно займались пропагандою здорового образу життя, а нацистські пропагували сімейні цінності. Але найстрашніше у пропаганді – це відсутність іншої точки зору і права на іншу точку зору. Незалежно від того, з якою метою використовується пропаганда, у випадку відсутності альтернативної інформації і можливості робити власний вибір вона принижує людську гідність, вважаючи людину за нерозумну істоту, нездатну самостійно вирішувати важливі питання. Саме виступаючи проти такого розуміння людської природи розробляли теорію правової демократичної держави мислителі епохи Просвітництва, закладаючи невід‘ємне право людини на свободу думки і свободу вираження своєї думки.
Саме тому державні засоби масової інформації фактично прирівнюються до державних засобів пропаганди, і за відсутності інших джерел інформації є ознакою тоталітарного суспільства, у якому, зокрема, не існує права на свободу власної думки і свободу вираження власних поглядів. І якщо телебачення і радіо, враховуючи обмежений радіочастотний ресурс і велику вартість обладнання, в деяких країнах Європи до кінця ХХ сторіччя залишалося державним, то друковані засоби масової інформації – газети, журнали, тощо, не мали таких обмежень, видавалися вільно будь-яким суб‘єктом, який мав бажання і можливість видавати друковане видання.
У Статуті Ради Європи, підписаному в 1949 році, у статті 3 зазначено:
«Кожний член Ради Європи обов'язково повинен визнати принципи верховенства права та здійснення прав людини і основних свобод всіма особами, які знаходяться під його юрисдикцією, а також повинен відверто та ефективно співробітничати в досягненні мети Ради, визначеної у главі I.»
Права людини закріплені в Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. І серед переліку цих прав стаття 10 закріплює право кожного на свободу вираження поглядів:
«Стаття 10
Свобода вираження поглядів
1. Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. Ця стаття не перешкоджає державам вимагати ліцензування діяльності радіомовних, телевізійних або кінематографічних підприємств.
2. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов'язане з обов'язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.»
Європейський суд з прав людини неодноразово підкреслював у своїх рішеннях по справах по статті 10 Конвенції, що преса відіграє надзвичайно важливу роль у демократичному суспільстві (справи «Де Хайес та Гейсельс проти Белгії», «Торгейр Торгейсон проти Ісландії» тощо). Будь яке втручання держави у діяльність преси повинно відбуватись лише у випадках, передбачених частиною другою статті 10 Конвенції, а саме:
- на підставі закону, тобто прийнятого парламентом припису, який дозволяє, за необхідності після консультації з фахівцем, достеменно розуміти наслідки власних дій;
- виключно коли таке втручання застосовується з певною метою: захистити інтереси і права суспільства від можливої шкоди, і розмір шкоди від розповсюдження інформації повинен значно перевищувати шкоду від втручання держави у діяльність засобів масової інформації;
- таке втручання повинно бути необхідним і співрозмірним у демократичному суспільстві, тобто втручання держави не повинно бути більшим, ніж це необхідно для досягнення визначеної законом мети.
Виконання вимог Конвенції з урахуванням практики Європейського суду з прав людини передбачає відсутність втручання держави в діяльність засобів масової інформації, особливо – в діяльність друкованих засобів масової інформації – преси. Але стан, коли власником друкованого засобу масової інформації є держава – це вищий прояв контролю і втручання у діяльність ЗМІ. Фактично держава, володіючи друкованими засобами масової інформації, порушує вимоги Конвенції, зокрема статті 10.
Саме тому однією з основних вимог Парламентської Асамблеї Ради Європи при узгодженні вступу України до Ради Європи було зменшення впливу держави на засоби масової інформації взагалі і пресу зокрема. Парламентська Асамблея послідовно розвивала рекомендації для України щодо шляхів такого зменшення. Резолюція 1466 (2005) Парламентської Асамблеї Ради Європи "Про виконання обов'язків та зобов'язань Україною" 5 жовтня 2005 року, підсумовуючи рекомендації попередніх Резолюцій (зокрема Резолюція 1239 (2001) "Свобода вираження поглядів та переконань і функціонування парламентської демократії в Україні", Резолюція 1244 (2001) "Виконання обов'язків і зобов'язань, взятих Україною при вступі до Організації", Резолюція 1262 (2001) "Виконання обов'язків та зобов'язань Україною", Резолюція 1346 (2003) "Виконання обов'язків та зобов'язань Україною" тощо) чітко окреслила умови для забезпечення в Україні реальної плюралістичної демократії і свободи слова, і зменшення впливу і втручання держави у засоби масової інформації:
«12. Стосовно покращення умов для функціонування плюралістичної демократії в країні, Парламентська Асамблея закликає органи влади України:
12.4. перетворити державні телерадіокомпанії в канали суспільного мовлення згідно з відповідними стандартами Ради Європи; розпочати роздержавлення друкованих засобів масової інформації, заснованих органами державної влади та місцевого самоврядування; гарантувати прозорість власності на засоби масової інформації; створити рівні умови діяльності для всіх засобів масової інформації, переглянувши закон 1997 року про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів; ратифікувати Європейську конвенцію про транскордонне телебачення; забезпечити відповідність нової редакції закону про телебачення та радіомовлення стандартам Ради Європи та рекомендаціям її експертів.»
Досвід країн Східної Європи
Україна – не перша держава на шляху до демократичного суспільства. І не перша держава, яка тривалий час використовувала засоби масової інформації як засоби пропаганди. Не перша держава, яка, маючи засоби масової інформації у державній власності, мала передати їх до приватних власників. Майже у всіх соціалістичних країнах Східної Європи також функціонувала виключно державна преса. На шляху до демократичного суспільства ці країни мусили роздержавити друковані видання. Їхній досвід з цього приводу є різний, проте у будь-якому разі корисний для України – для того, щоб не повторювати чужих помилок.
При цьому варто більш уважно придивитись і до довгострокових наслідків приватизації, які вже відчутно впливають на ринок ЗМІ у Східній Європі. Зокрема таке негативне явище, як фактична монополізація друкованих ЗМІ іноземними інвесторами у деяких країнах, і здійснення ними фактично власної цензури і власного обмеження свободи думки і слова у медіа просторі країни не повинно залишатись без уваги.
Литва
З усіх прикладів, які будуть наведені у даному аналізі, досвід Литви є, на мою думку, найбільш цінним для України. Первісні умови існування державної преси в Україні і в Литві є достатньо близькими: обидві держави були республіками СРСР, в обох державах не існувало приватного сектору економіки у будь-якому вигляді, в обох державах загальна приватизація відбувалась за схожими сценаріями. При цьому в обох державах була у наявності достатньо сильна державна і місцева преса – з великою кількістю переданого на баланс державних газет і журналів майна, великою кількістю журналістів таких видань тощо. І хоча час минув, і за роки незалежності Литва значно випередила Україну на шляху до демократичного суспільства – проте литовський досвід є дуже корисним.
Приватизація друкованих видань в Литві відбувалася в рамках загальної приватизації і здійснювалась в декілька етапів. Перший етап відбувся на початку 1990-х років. Тоді держава випустила іменні ваучери для населення країни. За ці ваучери можна було придбати частку державного майна. Завдяки тому, що ваучери були іменні, їх не можна було продавати або іншим чином вільно обертати на ринку цінних паперів. Таким чином унеможливлювалась концентрація великої кількості ваучерів в одних руках. Більшість громадян Литви ставали співвласниками підприємств, що приватизувалися – як правило саме тих, на яких вони працювали. Зрозуміло, що це стосувалось і працівників редакцій газет і журналів, в першу чергу журналістів. На першому етапі не існувала спеціального органу, який би контролював приватизацію у цілому по країні, і приватизацію друкованих засобів масової інформації керувало і контролювало Міністерство інформації Литви. Спеціального законодавства, що регулювало б приватизацію саме друкованих засобів масової інформації, робило б їм якісь преференції порівняно з іншими – у Литві не існувало. Завдяки швидкій приватизації вже близько 1992 року держава вже не мала повного контролю над жодним друкованим ЗМІ – при цьому існування державного телебачення залишалося незмінним. Необхідно відзначити, що на час роздержавлення друкованих засобів масової інформації в Литві діяла велика кількість недержавних друкованих ЗМІ, заснованих з 1988 року, тому роздержавлені видання відразу потрапляли до агресивного конкурентного середовища.
У 1996 році було створено Литовське приватизаційне агентство. З цього моменту почався другий етап приватизації, що характеризувався наявністю єдиного підходу до приватизації як друкованих видань, так і інших підприємств. При цьому приватизація на даному етапі відбувалася вже на аукціонах, торгах тощо – і за грошові кошти. Саме на цьому етапі відбувалася приватизація суміжних з діяльністю друкованих ЗМІ галузей: поліграфічної і дистриб‘юторської. Хоча більшість ефективних видань, зокрема Lietuvos rytas, на той момент вже створили власні типографії. Також провідні видання створювали власні системи дистриб‘юції.
Спочатку литовські друковані ЗМІ не продавалися напряму іноземним інвесторам – відповідно до Закону Литви «Про первісну приватизацію державного майна» ваучери (приватизаційні чеки) не можна було продавати, а після 1996 року умовами аукціонів і конкурсів участь іноземних інвесторів в процесі приватизації обмежувалась. Проте згодом нові власники, у тому числі дрібні акціонери – працівники друкованих ЗМІ, здійснювали продаж своїх часток, і таким чином вже до 2000-х років структура власності помінялась. Зараз ринок друкованої преси у Литві фактично поділений між виданнями з участю німецького і швейцарського капіталу, і діє в умовах жорсткої конкуренції.
Необхідно зазначити, що у Литві залишилась преса, яка належить органам місцевого самоврядування, і право засновувати нові друковані ЗМІ у місцевої влади залишилося. При цьому роль органів місцевої влади у Литві помітно відрізняється від аналогічної ситуації в Україні, виходячи з розміру країни, особливостей географічного розміщення, податковим законодавством, яке перерозподіляє місцеві бюджети під контролем центральної влади. Також більшість недержавної преси орієнтована на місцеву аудиторію, а загальнонаціональні видання мають місцеві вкладки.
Законодавство Литви не містить жодних програм підтримки друкованих засобів масової інформації – як роздержавлених, так і інших. Певні субсидії від Незалежного фонду преси, радіо і телебачення можуть отримувати видання національних меншин, культурні, дитячі видання тощо – проте така субсидія не є державною, хоча кошти до фонду надходять також з бюджету Литви.
Польща.
Ситуація с Польщею, не зважаючи на те, що багато експертів пропонує взяти за зразок цю модель, достатньо серйозно відрізняється від ситуації, що склалася в Україні. І найбільшою відмінністю тут є те, що по-перше у Польщі навіть після Другої Світової війни залишився існувати приватний сектор в економіці, по-друге процеси протоприватизації у Польщі почалися ще за часів влади комуністів. Проте, зрозуміло, процеси кінця 70-х - початку 80-х років не стосувалася друкованих та будь-яких інших засобів масової інформації – це лише створило ринок реклами і рекламодавців і заклало підґрунтя для можливості подальшої роботи недержавних і роздержавлених друкованих видань, а також інвестиційну привабливість цих видань для іноземних компаній.
На відміну від інших галузей польської економіки галузь друкованих засобів масової інформації була повністю державною, контрольованої і була об‘єднана у єдиний жорстко централізований державний концерн «Праса-Кшеншка-Рух», якій включав 224 друкованих видання і інформаційних агенцій, і 82 підприємства, пов‘язаних з пресою: типографії, видавництва, мережі розповсюдження і доставки тощо. Таким чином існувала ситуація, у якій для приватизації майже всіх державних друкованих засобів масової інформації необхідно було приватизувати лише одне велике об‘єднання підприємств. Для реалізації цього проекту парламентом Польщі у 1990-му році був виданий спеціальний Закон: «Про ліквідацію робітничого видавничого кооперативу «Праса-Кшеншка-Рух» (необхідно зауважити, що у Польщі ліквідація державного підприємства була одним з шляхів приватизації). Приватизація у формі ліквідації відбувалася під контролем Прем‘єр-міністра Польщі. Спеціальна ліквідаційна комісія визначала, виходячи з економічних та інших показників, шлях приватизації і роздержавлення кожного конкретного видання, що входило до складу концерну. Таких шляхів було декілька:
1. Безоплатна передача майна трудовим колективам друкованих видань. Вона відбувалася лише щодо найбільш потужних видань, які могли самостійно вижити в умовах ринкової економіки. При цьому трудовий колектив мав створити господарське товариство, і внести до статутного фонду цього товариства грошові кошти. Саме новоствореному товариству передавалося майно друкованого видання. Будь-якої дотації з державного бюджету на внесення коштів до статутного фонду не передбачалося. Будь-яких податкових або інших преференцій для новоутворених видань не передбачалося.
2. Продаж друкованих видань за аукціонами або з відкритих торгів. Цей шлях передбачався для видань, які були явно збитковими і не могли у будь-якому разі конкурувати на ринку преси внаслідок їхніх низьких тиражів і невисокої популярності у населення. Також цей шлях передбачався для видань, які не змогли створити господарського товариства протягом встановленого законом строку. Умови конкурсів і торгів не передбачали як правило вимог для покупців щодо збереження трудового колективу, збереження спрямованості видань тощо.
3. Ліквідація друкованого видання і передачі залишків майна державній казні. Такий шлях застосовувався у випадку неможливості провести аукціони або торги внаслідок відсутності попиту на дане друковане видання. При цьому трудовий колектив звільнявся у зв‘язку з ліквідацією підприємства з виплатою грошових компенсацій, передбачених загальним трудовим законодавством Польщі. Майно передавалось у розпорядження державної казни, тобто до державної власності, і у подальшому могло бути реалізованим в рамках загальних процесів приватизації.
Необхідно звернути увагу, що під час приватизації друкованих видань велику роль у польській пресі відігравали іноземні інвестори. По-перше умови аукціонів і торгів як правило не перешкоджали участі іноземних інвесторів, які, зрозуміло, могли запропонувати більш високу ціну. По-друге умови статутів господарських товариств, створених внаслідок приватизації друкованих видань трудовими колективами, не забороняли працівникам продаж своїх часток у статутному фонді іншим особам, у тому числі іноземним юридичним і фізичним особам. Внаслідок цього ринок преси у Польщі був дуже швидко поділений між німецькими та іншими іноземними медіа концернами. Як зауважують польські медіа експерти, такий розподіл і фактична монополізація сектору преси призвела до значного зниження якості журналістської роботи, «пожовтіння» преси, введення нового виду цензури – цензури засновників, які забороняють журналістам писати будь-які негативні матеріали про великих рекламодавців або про политиків, пов‘язаних з великими рекламодавцями. Таким чином вільний доступ іноземних інвесторів на ринок польської преси у довготривалій перспективі виявився шкідливим для свободи слова і свободи вираження поглядів.
Хорватія
Роздержавлення державних друкованих видань у Хорватії триває і наразі, хоча більшість друкованих видань вже мають недержавних власників. При цьому необхідно відмітити, що роздержавлення друкованих засобів масової інформації, що належать органам місцевого самоврядування, централізовано не відбувалося і не відбувається: кожний орган місцевого самоврядування самостійно вирішує, чи буде він мати власне друковане видання, чи ні.
Роздержавлення друкованих засобів масової інформації у Хорватії відбувається у рамках загального законодавства про приватизацію, прийнятого у 1992 році. Це законодавство розповсюджується, в основному, на маленькі і середні підприємства. При цьому право першочергового викупу підприємства мають трудові колективи підприємства. Також трудові колективи мають право виступити з пропозицією про приватизацію свого підприємства – проте при цьому органи влади не зобов‘язані задовольнити таку пропозицію. Законодавство Хорватії не містить спеціальних норм щодо приватизації друкованих засобів масової інформації. При цьому необхідно відмітити, що відповідно до медійного законодавства Хорватії саме редакція є засновником власного засобу масової інформації, і таким чином питання приватизації преси – це питання лише приватизації майна редакції, а власне друковане видання дорівнюється до нематеріального активу, що є на балансі підприємства – як знаки для товарів та послуг або авторські твори.
Роздержавлення в Хорватії відбувалося в основному за грошові кошти. Для отримання належного фінансового забезпечення при приватизації власних видань трудові колективи звертались по кредити в банках, залучали іноземних інвесторів або хорватських бізнесменів тощо. Нажаль дозволи на роздержавлення тих чи інших видань, формування ціни приватизації і вартості акцій, процедура визначення переможців аукціонів і торгів – всі ці питання у Хорватії супроводжуються численними скандалами і виявленням корупції чиновників різного рівня, як щодо приватизації преси, так і щодо приватизації інших підприємств. Відсутність належного контролю з боку держави, непрозорість процесів приватизації ускладнюють здійснення чесного і відкритого процесу роздержавлення друкованих засобів масової інформації.
На відміну від Литви і Польщі у Хорватських ЗМІ іноземні інвестиції не відіграють таку вагому роль. Хоча іноземні концерни протягом останніх років активно входять на ринок друкованих видань Хорватії, поки що цей ринок далекий від монополізації і пов‘язаних з цим негативних явищ.
Необхідно відмітити дві дуже важливі особливості роздержавлення друкованих видань у Хорватії.
По-перше основний процес приватизації друкованих ЗМІ, тобто джерел інформації, відбувався під час хорватсько-сербської війни, а потім під час озброєного конфлікту у Босніі-Герцеговині. І не зважаючи на прагнення будь-якої держави під час озброєного конфлікту з іншою державою контролювати доступ до інформації населення власної країни (як це відбувалося під час нападу на Сербію в американських ЗМІ, але особливо проявилося під час війни з Іраком) – влада Хорватії відпустила власні ЗМІ на свободу. Принаймні – частину власних ЗМІ.
По-друге процес приватизації у Хорватії проводився під наглядом Хорватської Спілки журналістів, яка була заснована ще у 1910 році, має багаторічні традиції, репутацію чесної і безпристрасної організації, дійсно виступає як представник інтересів журналістів і яка може виступати третейським судією у випадку виникнення конфліктів. Саме втручання Спілки Журналістів дозволило у певних випадках переглянути умови продажу акцій друкованих засобів масової інформації і захистити права журналістів і трудових колективів цих видань.
Загальні риси роздержавлення в країнах Східної Європи
Аналізуючи досвід роздержавлення друкованих засобів масової інформації у країнах Східної Європи можна виділити декілька важливих моментів, спільних для процесів у різних країнах:
1. Не зважаючи на форму приватизації (за допомогою ваучерів або грошових коштів) трудові колективи мали перевагу перед іншими інвесторами. При цьому навіть за наявності приватизаційних ваучерів від членів трудового колективу вимагалося здійснити певні дії, пов‘язані з грошовими витратами: створити юридичну особу, її статутний фонд, її органи управління тощо.
2. Наявність або відсутність спеціального законодавства про приватизацію друкованих засобів масової інформації не є перешкодою для приватизації – при наявності у державних органів влади розуміння необхідності і невідворотності такої приватизації. Проте наявність спеціального законодавства дозволяє уникнути великої кількості спірних питань і скандалів, пов‘язаних з непрозорими і корумпованими схемами приватизації.
3. Друковані видання, що належать місцевій громаді і місцевим органам влади, як правило не приватизуються, принаймні за загальнодержавним законодавством. Проте використання таких засобів інформації як джерела власної пропаганди, або для знищення інших засобів масової інформації з метою досягнення політичних чи економічних переваг – у згаданих країнах як правило не відбувається.
4. Вільний доступ до процесів приватизації іноземних інвесторів призводить згодом до втрати національної преси, яка поділяється між декількома великими іноземними концернами і втрачає свободу і незалежність можливо навіть більше, ніж це відбувається за умови власності з боку держави.
Друковані засоби масової інформації в Україні мають певні особливі риси, які відрізняють їх від аналогічних видань в країнах Європи. В першу чергу це наявність певних архаїчних норм у законодавстві про друковані засоби масової інформації, зокрема – вибудови структури друкованого засобу масової інформації, вибудови, заснованої на схемі радянських газет і журналів.
Загальне і інформаційне законодавство України з моменту прийняття у 1991 році Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» неодноразово змінювалось. У тому числі змінювались закони і підзаконні нормативні акти, які регулюють порядок розповсюдження інформації (Цивільний кодекс України, Закон України «Про інформацію», Закон України «Про державну підтримку засобів масової інформації і соціальний захист журналістів», Закон України «Про захист суспільної моралі» тощо), або джерела фінансування і порядок витрат (податкове законодавство, Закон України «Про рекламу», законодавство про вибори і передвиборчу агітацію). Проте чинна редакція Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу)» не враховує змін, що відбулися. Фактично здійснювати діяльність друкованого засобу масової інформації у повній відповідності до Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» на даний момент майже неможливо.
Відповідно до статті 8 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні право на заснування друкованого засобу масової інформації належить:
- громадянам України, громадянам інших держав та особам без громадянства, не обмеженим у цивільній правоздатності та цивільній дієздатності;
- юридичним особам України та інших держав;
- трудовим колективам підприємств, установ і організацій на підставі відповідного рішення загальних зборів (конференції).
Проте чинне цивільне законодавство України не передбачає такого суб‘єкту цивільних правовідносин як «трудовий колектив», його не передбачено Цивільним кодексом України. Таким чином не можна чітко визначити обсяг цивільно-правової дієздатності одного із засновників. Це не є проблемою, коли друковане видання видається без мети отримання прибутку, без господарської діяльності, без необхідності мати майнові і пов‘язані з майновими немайнові права.
Але саме «трудовий колектив», як правило, є одним із співзасновників державних і комунальних друкованих ЗМІ регіональної сфери розповсюдження. Таких видань за даними Державного комітету телебачення і радіомовлення за станом на 2006 рік налічувалось більше 800. Фактично представництво інтересів трудового колективу зазвичай здійснюється керівником редакції газети або журналу. Проте таке представництво інтересів трудового колективу редакторами друкованих видань не має достатнього правового підґрунтя, тому що за трудовим законодавством (яке також збереглося в Україні з радянських часів) керівник підприємства є представником роботодавця, тобто представником співзасновників, а отже має місце певний конфлікт інтересів. Згадаємо, що саме співзасновники призначають головного редактора як керівника підприємства – і стає зрозумілим, що «трудовий колектив» у якості засновника-співзасновника друкованого ЗМІ існує лише на папері. Справжніми засновниками друкованих видань державної і комунальної форми власності є органи державної влади і органи місцевого самоврядування.
Саме засновники друкованого засобу масової інформації є суб‘єктом, який визначає напрямки діяльності ЗМІ і має повний контроль над ним. Саме засновник друкованого засобу масової інформації визначає тематичну спрямованість, періодичність виходу, обсяг тощо власного видання. Більш того, саме засновник визначає, хто саме буде здійснювати підготовку і випуск цього видання – тобто хто саме буде виконувати функції редакції друкованого ЗМІ. На яких засадах ця редакція, головний редактор і журналісти, будуть здійснювати підготовку і випуск видання, яку інформацію вона має висвітлювати, а яку – ні, як саме висвітлювати ті чи інші події і явища. При цьому власне засновники друкованого засобу масової інформації, зазвичай, не несуть господарських ризиків, які несуть засновники редакції або підприємства, що виконує функції редакції. Майнові питання редакції фактично не стосуються питання існування друкованого засобу масової інформації, який видається цією редакцією. Приватизація друкованого засобу масової інформації – це лише передача прав засновника газети або журналу, і не стосується майна редакції засобу масової інформації, приватизацію якого необхідно проводити окремо.
На відміну від інших країн, де первісну роль відіграє саме редакція друкованого видання, і засновниками газети або журналу вважаються саме засновники редакції, в Україні роль редакції – бути підлеглою засновнику друкованого засобу масової інформації.
Необхідно також зауважити, що редакції друкованих засобів масової інформації необов‘язково повинні бути окремими юридичними особами – стаття 21 Закону України «Про друковані засоби масової інформації» не передбачає обов‘язковості відокремлення редакції в суб‘єкт цивільних правовідносин. У зв‘язку з цим велика кількість редакцій державних і комунальних друкованих видань юридично невідокремлена від органів державної влади або органів місцевого самоврядування, і є їхніми відділами, департаментами або іншими подібними структурними одиницями. Відповідно велика кількість редакцій друкованих засобів масової інформації, фактично здійснюючи випуск успішних видань, не має власного майна або навіть майна у користуванні, на яке можна було б спрямувати процеси приватизації.
Все це є спадщиною радянських часів, коли кожний великий завод, і навіть окремий цех у цьому заводі, мав власне друковане видання, яке видавалося саме типографським способом і розповсюджувалось за передплатою серед працівників цього заводу, а також вивішувалось на стенді. У таких виданнях висвітлювались, як правило, виробничі питання цього заводу, переможці соцзмагання, фейлетони щодо пияцтва та безпеки виробництва тощо. Зрозуміло, що у такої газети засновником буде саме трудовий колектив цього заводу – адже навіть сам завод не завжди був окремою юридичною особою. Окрім того зрозуміло, що до роботи редакції будуть залучатись саме працівники заводу, і навіть створювати окрему структурну одиницю не завжди необхідно. При цьому все майно перебувало у власності держави, а тому питання розв‘язання будь-яких майнових спорів не розглядалося навіть у перспективі.
Відповідно до статті 28 Закону України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» видавець друкованого засобу масової інформації здійснює функції матеріально-технічного забезпечення видання друкованого засобу масової інформації на підставі договору з засновником (співзасновниками) друкованого засобу масової інформації і свідоцтва про реєстрацію друкованого ЗМІ. Тобто видавець має укладати договір навіть не з редакцією друкованого ЗМІ – а саме з його засновником (співзасновниками). Фактично видавцем за радянських часів була типографія, яка просто друкувала інформацію, підготовлену редакцією за завданням або у рамках програми діяльності, затвердженої засновником газети або журналу. Така типографія могла бути окремим підприємством або ж структурним підрозділом засновника друкованого видання. Однак необхідно звернути увагу, що Закон України «Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні» зазначає видавця саме як суб‘єкта підприємницької діяльності, і відтак вже відходить від радянської схеми.
Вся наведена вище структура взаємовідносин суб‘єктів діяльності друкованих засобів масової інформації не відповідає реаліям, які склалися на даний момент в усьому світі. Сьогодні друковані засоби масової інформації – це перш за все засоби масової інформації. На яких покладено обов‘язок повідомляти суспільству про події та явища, що відбуваються у суспільстві, у державі, у світі, у навколишньому середовищі. Окрім того це бізнес, спрямований на отримання прибутку. Як правило сучасна діяльність на ринку друкованих засобів масової інформації – це діяльність великих видавництв, структурними підрозділами яких є редакції певних друкованих ЗМІ. Саме видавці є засновниками власних ЗМІ, при цьому як правило видавець здійснює видання декількох друкованих видань з різним тиражем, різною періодичністю, різною тематичною спрямованістю, різною категорією читачів. Підготовкою кожного видання, збором інформації для нього, обробкою – займається редакція такого видання, що входить до складу видавця як один із структурних підрозділів.
Невідповідність побудови взаємовідносин суб‘єктів діяльності державних і комунальних друкованих ЗМІ реальним взаємовідносинам на ринку друкованих видань – є однією з проблем, які виникнуть при роздержавленні державних і комунальних друкованих видань. Роздержавленим друкованим ЗМІ доведеться вибудовувати систему взаємовідносин по новому.
Але головною проблемою буде намагання визначити майно, яке належить приватизувати, а також статус прав засновника і процедуру оцінки вартості прав засновника друкованого ЗМІ.
Як вже було зазначено вище, саме засновник є за чинним законодавством особою, яка впливає на видання. З точки зору буквального тлумачення чинного законодавства виведення із засновників органів державної влади і органів місцевого самоврядування – це і буде роздержавленням друкованих засобів масової інформації. При цьому навіть можна залишити у засновниках визначений чинним законодавством і свідоцтвами про реєстрацію друкованих видань трудовий колектив редакції незалежно від форми власності власне редакції – трудовий колектив у будь-якому разі не є органом державної влади або органом місцевого самоврядування.
І трудовий колектив в особі директора редакції (як представника трудового колективу), користуючись правами, наданими чинним законодавством, визначить, що функції редакції буде виконувати та сама редакція, що була раніше. При цьому власне зміна засновників редакції, зміна форми власності редакції навіть не потрібна. І функції редакції залишаться у структурного підрозділу органу державної влади, або органу місцевого самоврядування, або комунального підприємства. При реалізації такого сценарію, здійснивши роздержавлення на папері держава жодним чином не втратить контролю за інформаційним ресурсом, жодним чином не втратить інструменту пропаганди, жодним чином не приведе всі засоби масової інформації в Україні до рівних умов існування.
Іншим фактором, який утворює додаткові складнощі на шляху роздержавлення друкованих ЗМІ, є історія загравань держави з власними журналістами. Мова йдеться про Закон України «Про державну підтримку засобів масової інформації і соціальний захист журналістів». І хоча у статті 2 зазначається, що визначені цим Законом норми державної підтримки застосовуються до всіх засобів масової інформації, які діють відповідно до Конституції України, незалежно від їх ідеологічного і політичного спрямування та від форм власності, крім еротичних, рекламних та деяких других засобів масової інформації, зазначених у частині третій цієї статті – насправді більшість статей цього Закону створює нерівні умови між державними і комунальними виданнями з одного боку, і недержавними газетами і журналами з іншого боку. При цьому створюють такі нерівні умови в найрізноманітніших сферах: починаючи з надання дотацій і адресної підтримки державним і комунальним засобам масової інформації і закінчуючи наданням преференцій в отриманні інформації саме державним і комунальним журналістам.
Однак найбільш проблемним питанням є додана у 2002 році до статті 12 цього Закону частина третя:
«Стаж роботи журналіста в державних та комунальних засобах масової інформації зараховується до стажу державної служби, а стаж державної служби зараховується до стажу роботи журналіста в державному або комунальному засобі масової інформації.»
Прирівнювання журналістів до державних службовців надало журналістам державних і комунальних засобів масової інформації право на пенсії державного службовця, які є значно вищими за пенсії звичайних журналістів недержавних видань. У зв‘язку з цим майже всі журналісти державних і комунальних видань, окрім самих молодих, які поки що не замислюються над пенсійним забезпеченням, не бажають втратити таких привабливих перспектив.
Виходячи з наявності таких преференцій і різності підходів до державних-кормунальних ЗМІ і всіх решти, стає цілком зрозумілою дуже різка і негативна реакція державних журналістів на ідею роздержавлення. І хоча прямо про це заявляти як правило не наважуються, підтримуючи у цілому ідею роздержавлення друкованих видань і надання їм незалежності – проте відразу починають зауважувати щодо необхідності створення пільг, преференцій, особливих умов оподаткування, особливих умов ведення бізнесу, тощо.
Історія роздержавлення ЗМІ в Україні
Не зважаючи на всі складнощі і негаразди не можна сказати, що Україна нічого не робила у напрямку роздержавлення власних друкованих засобів масової інформації. Зокрема 16 лютого 1998 року Верховна Рада України прийняла Постанову «Про діяльність Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади щодо забезпечення свободи слова, задоволення інформаційних потреб суспільства та розвитку інформаційної сфери в Україні», у який постановила:
«Вважати за необхідне прискорити розробку проектів основ державної інформаційної політики, законів про інформаційний суверенітет та інформаційну безпеку України, про використання радіочастотного ресурсу України, про національну таблицю радіочастот, концепцій роздержавлення засобів масової інформації, розвитку телерадіоінформаційного простору, новітніх систем телебачення і радіомовлення.»
Першим кроком було внесення народним депутатом Віталієм Федоровичем Шевченко у 1998 році до Верховної Ради України проекту Закону України «Про Концепцію роздержавлення засобів масової інформації в Україні». Відповідно до преамбули ця Концепція повинна була розглядатись як основа для розробкизаконодавчих та нормативних актів у сфері розвитку інформаційногопростору та діяльності засобів масової інформації.
Наприкінці 2002 року цей же проект Концепції був поданий до Верховної Ради нового скликання вже народним депутатом Євгеном Жовтяком.
У 2003 році Українською Асоціацію Видавців Періодичної Преси в ініціативному порядку був розроблений і запропонований для обговорення громадськості проект Закону «Про роздержавлення державних та комунальних друкованих засобів масової інформації». Проект передбачав приватизацію на оплатній основі як прав засновників, так і майна редакції друкованих ЗМІ, з визначенням процедури роздержавлення, створенням спеціального недержавного наглядового органу за ходом приватизації, а також ліквідації всіх друкованих видань, які не будуть приватизовані протягом визначеного у проекті строку.
У тому ж 2003 році Національною спілкою журналістів України був запропонований свій альтернативний законопроект щодо концепції реформування державних та комунальних ЗМІ. Проект передбачав безоплатну передачу виключно журналістським колективам (а не трудовим колективам редакцій) прав засновників друкованих видань державної і комунальної форми власності, а також всього майна, яким користувалась редакція на момент приватизації, у тому числі передача приміщень, в яких була розміщена редакція. Проект також передбачав безоплатну передачу журналістським колективам типографій, в яких здійснювався друк таких видань.
Проте більшість кроків на шляху роздержавлення друкованих ЗМІ було зроблено після «помаранчевої революції». Так, зокрема, виконуючи рекомендації Парламентської Асамблеї, Президент України 20 січня 2006 року видав Указ № 39 «Про план заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи». Також протягом 2005-2006 років було прийнято низку Постанов Кабінету Міністрів України, що стосуються роздержавлення друкованих засобів масової інформації.
У 2005 році Міністерством юстиції розроблений проект Закону України «Про реформування державних і комунальних друкованих засобів масової інформації». Міністерством юстиції України розроблений законопроект «Про реформування державних і комунальних засобів масової інформації».
До роботи над проектом роздержавлення долучились громадські організації: Асоціація Видавців Періодичної Преси, Національна спілка журналістів України, Центр Медіареформ, Академія Української преси, Інститут масової інформації тощо.
Тези і пропозиції щодо основних принципів роздержавлення в Україні.
Виходячи з аналізу ситуації, враховуючи досвід роботи над різноманітними проектами роздержавлення і вивченням закордонного досвіду можна визначити декілька принципових моментів для роздержавлення друкованих державних і комунальних засобів масової інформації в Україні.
1. Для спрощення процесу роздержавлення і вирішення багатьох питань щодо статусу майна редакції, статусу засновників друкованих засобів масової інформації варто внести зміни до загального законодавства, що регулює діяльність друкованих засобів масової інформації в Україні. Зокрема необхідно привести схему взаємодії суб‘єктів діяльності друкованих засобів масової інформації до реального стану речей. Також необхідно врегулювати або припинити взагалі дію Закону України «Про державну підтримку засобів масової інформації і соціальний захист журналістів», внісши певні норми, які містяться у цьому Законі до тих нормативних актів, які регулюють діяльність засобів масової інформації – без жодних преференцій для державних і комунальних ЗМІ.
2. Роздержавлення повинно бути невідворотним і неминучим. Будь-який закон, програма тощо – повинні мати чіткі часові рамки щодо процесу роздержавлення, і кінцеву дату закінчення, визначену безпосередньо законом. У випадку, коли на зазначену дату роздержавлення не відбулося – друкований ЗМІ повинен бути ліквідований із виплатою працівникам грошової компенсації у зв‘язку з ліквідацією підприємства відповідно до чинного на той момент трудового законодавства України.
3. Роздержавлення повинно відбуватись в один етап. Може бути здійснена певна підготовка до роздержавлення, на якому виявляється кількість ЗМІ, що належить до державної та комунальної форми власності, обсяг майна, який належить цим виданням тощо – проте не можна виділяти певні видання в першочергове роздержавлення, в другу чергу тощо. У жодному разі не можна пов‘язувати настання чергового етапу роздержавлення з результатами попереднього. Це може призвести до фактичного припинення роздержавленні друкованих ЗМІ.
4. Роздержавлення повинно одночасно охоплювати всі державні і комунальні засоби масової інформації, у тому числі ті, які на даний момент визначені як джерела оприлюднення законів та інших нормативних актів, наукових робіт, оголошень про тендери тощо. Зазначення у законах «бюлетенів», «офіційних видань» тощо не повинно створити враження, що державна газета може перейменуватись в «офіційне видання» і працювати так само, як і раніше, з тим саме штатом працівників, з тим саме накладом, із розміщенням реклами, з правами журналістів тощо. Бюлетені, офіційні видання – повинні друкувати лише офіційні документи органів влади, розклад прийому посадових осіб, адреси і телефони служб тощо – але у жодному разі не надавати відомості про поточні досягнення органу влади (якщо тільки така інформація не повинна міститись в офіційних документах згідно вимог законодавства), матеріали іміджевого характеру, рекламу, іншу інформацію, яка не стосується прямо діяльності цього органу.
5. Органи державної[T2] влади і органи місцевого самоврядування не можуть відмовляти у наданні інформації друкованим виданням недержавної форми власності, навіть якщо така інформація вже надрукована в офіціальному бюлетені. У випадку необхідності розповсюдження інформації, яка не може бути розповсюджена за допомогою офіційного бюлетеню (звернення чиновників, інформація про події в органах влади, звіти про діяльність тощо) така інформація повинна або надаватись безоплатно всім виданням з відсутністю вимоги обов‘язкової її публікації, або розміщуватись на оплатній основі, при цьому визначення друкованого видання, у якому буде розміщена така інформація, повинна відбуватись на підставі тендеру за правилами, встановленими для закупівлі товарів, робіт, послуг за державні кошти.
6. Жодних преференцій при роздержавленні друкованих ЗМІ порівняно з іншими галузями не повинно бути. Багато друкованих видань протягом незалежності України було приватизовано у рамках чинного законодавства України про приватизацію і малу приватизацію, і приклади їхнього існування і діяльності довели можливість працювати навіть на перенасиченому українському ринку.
7. Роздержавлення повинно відбуватись за грошові кошти. При цьому держава може створювати пільги трудовим колективам, які створять власні господарські товариства для здійснення приватизації власного ЗМІ, зокрема передавати майно по зниженій ціні, тощо – але у будь-якому разі безоплатна передача майна призводить до неефективного використання і різноманітних шахрайств з майном, як показує досвід приватизації в інших країнах.
8. Роздержавлення повинно відбуватись під контролем не тільки державних органів, але також недержавних організацій. Це дозволить уникнути маніпулювання інформацією, іншим порушенням процесу роздержавлення.
9. Приватизація друкованих ЗМІ і майна друкованих ЗМІ через торги, аукціони тощо повинна відбуватись відкрито і лише у випадках, коли трудовий колектив не зміг створити господарське товариство або викупити друковане видання.
10. Роздержавлення не повинно відбуватись на користь політичних партій, особливо тих, що знаходяться у владі в державі або у даній місцевості. Це можна здійснити шляхом внесення відповідних умов до правил аукціонів, конкурсів, тощо.
Досвід роздержавлення засобів масової інформації показує, що всіх можливих проблем і складнощів не розв‘язати, які ретельно не було виписано законодавство з цього приводу. Завжди будуть виникати певні конфлікти, завжди інтереси певних груп будуть перетинатись. І роль держави у цій ситуації – спрямовувати і розв‘язувати конфлікти, виступати безпристрасним арбітром. Для цього потрібне єдине – політична воля керівництва держави. За умови наявності політичної волі роздержавлення відбудеться – тим чи іншим шляхом. І Україна зробить ще один крок на шляху до дійсно плюаристичної демократичної держави.
Аналіз підготовлено юристом, медіа експертом Сафаровим Алі Фархатовичем.
Аналіз створено з метою вдосконалення чинного законодавства про роздержавлення, шляхом вивчення практичного досвіду наших найближчих сусідів у питаннях роздержавлення державних та комунальних друкованих ЗМІ.
Автор Сафаров А. Ф. Київ 2010р.